自2017年國辦發(fā)〔2017〕19號文發(fā)布以來(lái)，EPC模式在我國（尤其是政府投資項目上）發(fā)展勢頭迅猛（雖然坊間仍然有大量“真假EPC”的討論），但在工程實(shí)踐中，EPC越來(lái)越明顯遭遇到“叫好不叫座”的困境（甚至連“叫好的聲音”也越來(lái)越少了）。
EPC的實(shí)施各方都不滿(mǎn)意，發(fā)包人認為EPC的最大好處“加快進(jìn)度”并沒(méi)有實(shí)現，總承包商認為“承擔了更大的風(fēng)險和責任，但并沒(méi)有得到相應的回報”，財評、審計的監督部門(mén)認為“EPC留下了大量的爛攤子，沒(méi)法評，也沒(méi)法審?！?/span>
從合同的視角來(lái)講，上述種種現象都可以歸納為合同的履約效率下降。當然，造成這一問(wèn)題的原因是錯綜復雜的，本文期望從EPC的本質(zhì)屬性上對這一問(wèn)題進(jìn)行探討。
這是我們在對EPC的認知上產(chǎn)生的第一個(gè)困惑。眾所周知，談EPC離不開(kāi)FIDIC，2017年12月，國際咨詢(xún)工程師聯(lián)合會(huì ) （FIDIC）發(fā)布的銀皮書(shū)中對適宜采用EPC模式的適用條件做出規定：“…由承包商進(jìn)行所有設計，能夠承擔全部設計和施工的責任，交付成果滿(mǎn)足雇主所設定的功能標準…”，同時(shí)將“如果雇主意欲密切監督和控制承包商工作，或者想要對大部分施工圖進(jìn)行審核”等規定為不適宜采用EPC模式的情況。
可以看出FIDIC認為適合EPC的項目是不確定性程度高，需要更好地利用總承包商設計、施工聯(lián)動(dòng)及技術(shù)創(chuàng )新優(yōu)勢以彌補發(fā)包人管理能力弱的不足。因此，“雇主”關(guān)心的只是交付成果和技術(shù)標準，而放松了過(guò)程性的管控。
而我國2019年《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號）中明確提出：“建設內容明確、技術(shù)方案成熟的項目，適宜采用工程總承包方式。”這很明顯是為了降低EPC的發(fā)包時(shí)點(diǎn)前移造成的項目不確定性。為了滿(mǎn)足發(fā)包人對控制權的把控，達到防止項目投資失控的目的，從而對于采用工程總承包模式的項目建設內容、技術(shù)方案等設定門(mén)檻，同時(shí)對發(fā)包人要求的詳盡程度提出更高要求。
概括起來(lái)說(shuō)，FIDIC認為不確定性程度高的項目才需要用EPC，而我國的規定則是明確的項目才適合采用EPC。由此可見(jiàn)，雖然同為EPC，但發(fā)包人采用EPC模式時(shí)的根本意圖迥異，因此，技術(shù)方案成熟度及發(fā)包人管理能力差異引起的發(fā)包人對控制權需求的兩極化使得工程總承包模式適用范圍存在雙重性。
在此，我們不去判斷兩種EPC模式的優(yōu)劣或者正誤，我們只立足于兩種EPC模式都是工程實(shí)踐中的實(shí)際存在這一客觀(guān)現象進(jìn)行分析。為什么EPC在我國推廣后進(jìn)行了本土化改造呢？應該是基于以下三個(gè)原因。
（1）弱信任環(huán)境阻礙了發(fā)承包合作伙伴關(guān)系的成立。工程總承包模式要求發(fā)承包雙方形成基于雙贏(yíng)理念的合作伙伴關(guān)系。建立伙伴關(guān)系的前提是發(fā)承包雙方具有強信任關(guān)系，但由于我國的社會(huì )發(fā)展的階段以及長(cháng)期采用DBB模式形成的強監管機制，發(fā)承包雙方很難在短時(shí)間內從委托關(guān)系轉變成強信任關(guān)系，難以滿(mǎn)足工程總承包模式中合作策略的使用條件。
（2）盈余分享與政府投資管控目標沖突影響激勵機制的構建。工程總承包模式要求更大程度的發(fā)揮承包人的綜合管理能力和技術(shù)創(chuàng )新能力，因此需要建立有效的激勵機制。我國工程總承包模式在政府投資領(lǐng)域大力推行，在政府投資項目需要面臨的各種嚴格監督和審核下，承包人即使在限額設計的基礎上通過(guò)設計優(yōu)化節約建造成本，發(fā)包人很難同意將盈余以報酬的方式分享給總承包商。因此盈余部分的有效分享與政府投資管控目標沖突使得有效的激勵機制難以建立。
（3）采用工程總承包模式的政府投資項目在功能要求描述上產(chǎn)生困難。工程總承包模式適用功能要求易于明確描述的項目。由于政府投資項目大多為房屋建筑和市政基礎設施居多，而該領(lǐng)域較少涉及復雜設備采購及安裝，故其產(chǎn)出指標很難準確描述，導致發(fā)包人要求中在功能要求的描述上存在困難，而表述不得當的發(fā)包人要求會(huì )導致發(fā)包人難以在建設成果有效把控總承包商。
所以，FIDIC合同條件下描述的EPC模式在我國的推廣是有一定困難的（當然也不排除實(shí)踐中存在的可能），而基于中國的特有情景產(chǎn)生的中國式的EPC。這兩種工程總承包模式下形成了技術(shù)成熟度與發(fā)包人對控制權需求的兩極化的關(guān)系。我們可以將FIDIC規定的EPC稱(chēng)為I型EPC，將中國式本土化改造后的EPC稱(chēng)為II型EPC。
以上的分析只是為了厘清EPC存在兩種不同的源發(fā)性目的，并不是造成管理困境的根本性原因。導致管理困境的根本原因在于EPC源發(fā)性目的與EPC實(shí)施機制（或者說(shuō)控制權配置方案）之間的錯配。從風(fēng)險分擔方案設計的角度來(lái)闡述這一問(wèn)題會(huì )更加清晰。
I型EPC的適配方案應該是“基于項目復雜性選擇EPC——充分發(fā)揮總承包商的技術(shù)能力和管理能力——控制權向總承包商大量讓渡——發(fā)包人重點(diǎn)關(guān)注交付結果——承包人承擔絕大部分風(fēng)險（表現為固定總價(jià)計價(jià)模式）”。II型EPC的適配方案應該是“基于嚴格管控的需要選擇EPC——防范承包商降低功能標準或通過(guò)設計優(yōu)化取得超額利潤——發(fā)包人保留大部分項目控制權——發(fā)包人同時(shí)關(guān)注交付成果和實(shí)施過(guò)程——發(fā)承包雙方基于控制權的分配設計合理的風(fēng)險分擔方案（表現為合同中設計詳細的可調價(jià)條款）”。
但在工程實(shí)踐中，發(fā)包人很可能忽略掉EPC的兩種不同源發(fā)性目的下的適配方案選擇，而只選擇對自身最有利的控制權配置及風(fēng)險分配方案，而非有利于項目各方責權利的合理分擔（直白一些就是權利主要是我的，風(fēng)險主要是你的）。這種錯配的控制權配置將會(huì )導致發(fā)包人要求詳略程度選擇、風(fēng)險分配、合同設計的偏差，進(jìn)而對項目績(jì)效產(chǎn)生負面影響，由此進(jìn)一步造成工程總承包模式發(fā)展的管理困境。工程實(shí)踐中發(fā)包人若未能明確兩種類(lèi)型的界限，選擇不利于項目各方責權利的合理分擔方案，那么錯配的工程總承包類(lèi)型與控制權配置將會(huì )引起項目的糾紛與索賠，從而大大降低了EPC本應具備的合同履約績(jì)效。
另附：在工程實(shí)踐中，還有很多固定總價(jià)計價(jià)模式采用了總價(jià)只能調低不能調高的固定模式，這種單方向調整的所謂固定總價(jià)模式在履約中遇到的困難就更加一言難盡了。懂的都懂，“執手相看淚眼，競無(wú)語(yǔ)凝噎”。