自2014年中國新PPP開(kāi)元之年伊始，中國新PPP已經(jīng)走過(guò)四年的歷程。
回首這4年的風(fēng)雨路，我們發(fā)現，與中國PPP舊階段不同，中國新PPP階段，頂層設計與項目實(shí)施同時(shí)，示范引領(lǐng)與積極推廣同步，總結規范與精煉提升同行，國際經(jīng)驗與國內實(shí)踐同融。
這四年，我們對PPP的一些認識不斷被否認，然后再被提升到一個(gè)新的認識高點(diǎn)；不可忌諱，這四年，我們有這樣或者那樣的爭論、辯解和爭議。然而，這并不能影響，這四年在中國PPP漫長(cháng)歷史長(cháng)河之中，會(huì )留下重重的一筆。
那么即將到來(lái)的2018年，中國新PPP又有哪些新動(dòng)向呢？
眾所周知，PPP項目的回報機制分為三類(lèi)，即使用者付費、政府付費和可行性缺口補助。
2017年7月14日，財政部等19個(gè)部委發(fā)布《關(guān)于組織開(kāi)展第四批政府和社會(huì )資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金〔2017〕76號），首次提出，國家級示范項目應當建立完善的運營(yíng)績(jì)效考核機制，有經(jīng)營(yíng)性現金流，投資回報機制以使用者付費為主。
2017年7月31日，財政部召開(kāi)的著(zhù)力規范推進(jìn)PPP工作的座談會(huì )上，明確：要落實(shí)財預〔2017〕50號文要求，嚴禁各類(lèi)借PPP變相舉債的行為。要審慎開(kāi)展完全政府付費的項目。強化財政承受能力論證10%“紅線(xiàn)”的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開(kāi)。
2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），提出：優(yōu)先支持存量項目，審慎開(kāi)展政府付費類(lèi)項目，確保入庫項目質(zhì)量。
而地方層面，江蘇省財政廳在2017年全省實(shí)施PPP項目培訓班講話(huà)時(shí)明確：對于無(wú)現金流、完全政府付費的項目從嚴從緊控制，當PPP項目財政支出責任到當年一般預算支出10%時(shí)，一律不安排新的PPP項目。江蘇省財政廳在2017年11月8日發(fā)布的《江蘇省財政廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇財金（2017）92號）中也明確提出：優(yōu)先選擇“兩個(gè)強制”項目、政府平臺存量項目以及有現金流、使用者付費項目進(jìn)入PPP項目庫。對于無(wú)現金流、完全政府付費的項目從嚴從緊控制。
為什么要對政府付費類(lèi)PPP項目進(jìn)行限制？我們理解有三個(gè)方面的考慮：（1）近4年的發(fā)展，一些地方政府付費類(lèi)PPP項目接近或即將超出10%的紅線(xiàn)，而目前來(lái)看，這個(gè)紅線(xiàn)是硬性約束，不可突破；（2）一些地方政府付費類(lèi)PPP項目運作不規范，例如績(jì)效考核機制，需要進(jìn)行整改，防止PPP異化為新的融資平臺，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量；（3）PPP是一項長(cháng)期性、系統性的改革，“步子放穩一點(diǎn)，把質(zhì)量提高一點(diǎn)”，PPP之樹(shù)方能長(cháng)青，才能發(fā)揮更大的效益。
因此，我們認為2018年完全政府付費類(lèi)的PPP項目會(huì )減少，但是完全使用者付費并不會(huì )因此而大幅增多。
據《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》的數據統計：截至2017年9月末，全國入庫項目合計14,220個(gè)，累計投資額17.8萬(wàn)億元，覆蓋31個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）及新疆兵團和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域?；貓髾C制，使用者付費項目1,384個(gè)，投資1.6萬(wàn)億元，分別占管理庫的20.4%和16.3%；政府市場(chǎng)混合付費項目2,715個(gè)，投資5.5萬(wàn)億元，分別占40.1%和54.3%；政府付費項目2,679個(gè)，投資3.0萬(wàn)億元，分別占39.5%和29.4%。涉及實(shí)際財政支出責任類(lèi)的PPP項目占到80%以上。
同時(shí)，站在金融機構的角度，我們認為，使用者付費類(lèi)由于涉及具體行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、項目發(fā)展的深刻理解，需要更多的專(zhuān)業(yè)知識和市場(chǎng)判斷，金融機構也需要一個(gè)過(guò)程，或者更多的增信措施。
因此，我們認為2018年可行性缺口補助類(lèi)會(huì )繼續占據較高的比例，以少量財政性支出帶動(dòng)較大投資的項目，起到“四兩撥千斤”的作用。同時(shí)，我們認為，根據財政部2017年7月7日對十二屆全國人大五次會(huì )議第2587號建議的答復（財金函〔2017〕85號），一些政府付費類(lèi)PPP項目會(huì )嘗試通過(guò)政府性基金支出的方式擴大PPP項目的推進(jìn)。
1、央企參與PPP項目實(shí)行總量管控
根據明樹(shù)數據每月全國PPP市場(chǎng)的最新動(dòng)態(tài)，截止至2017年9月底，全國范圍內公布中標的PPP項目已達到7.62萬(wàn)億元，2017年新成交的項目已經(jīng)達到3.17萬(wàn)億元，PPP市場(chǎng)仍然呈現出較快的增長(cháng)速度。而根據基建通整理發(fā)布的八大建筑央企2017上半年（1-7月）中標PPP項目匯總，1-7月中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學(xué)這八家央企中標PPP項目共計429個(gè)，總投資額高達15397億元。央企仍是PPP項目參與的絕對主力。
2017年11月17日，坊間流傳的國資委對央企參與PPP項目的管控文件-《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管（2017）192號）終于落地。其核心是明確上限、總量管控，集團公司累計對PPP項目的凈投資<=集團合并凈資產(chǎn)的50%。其中：凈投資=直接間接投資 擔保/增信資金-分紅/轉讓收回資金；凈資產(chǎn)=資產(chǎn)-負債。
因此，我們認為，央企參與PPP項目今后會(huì )更加謹慎，參與數量在2018年會(huì )達到一個(gè)頂峰，隨后進(jìn)入合理發(fā)展期。
2、融資平臺公司改制轉型
2017年10月9日，平頂山市發(fā)展投資公司公告轉型、退出政府融資平臺。近期宣布退出政府融資平臺的還包括常德市經(jīng)濟建設投資集團有限公司、山東省惠民縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)有限公司、貴港市興港投資發(fā)展有限責任公司、橫山縣城市投資運營(yíng)有限責任公司等。
為什么公告轉型？原因之一作為社會(huì )資本參與PPP項目，主要法律依據是《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），該通知指出：“大力推動(dòng)融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結構，對已經(jīng)建立現代企業(yè)制度、實(shí)現市場(chǎng)化運營(yíng)的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì )資本參與當地政府和社會(huì )資本合作項目”。
原因之二，滿(mǎn)足融資的需要，主要法律依據是《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），該通知要求：推動(dòng)融資平臺公司盡快轉型為市場(chǎng)化運營(yíng)的國有企業(yè)、依法合規開(kāi)展市場(chǎng)化融資。融資平臺公司在境內外舉債融資時(shí)，應當向債權人主動(dòng)書(shū)面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。
因此，我們預計2018年會(huì )有更多的融資平臺公司改制轉型，成為市場(chǎng)化主體，作為社會(huì )資本參與PPP項目。
3、地方新國企悄然發(fā)力
隨之國資委對央企參與PPP項目的管控、地方融資平臺的不斷轉型，以及項目回報機制的變化，我們預測2018年地方新國企（包括轉型改制的融資平臺公司、地方市場(chǎng)化運作的國有企業(yè)）會(huì )發(fā)力進(jìn)入PPP項目的運作。地方新國企或者單獨或者與央企組成聯(lián)合體參與當地的PPP項目會(huì )增多。
同時(shí)，我們認為民營(yíng)企業(yè)也會(huì )積極籌備，介入更多的PPP項目。尤其是一些具有專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)能力的民營(yíng)企業(yè)，對于特定的PPP項目參與度會(huì )更高。
選擇社會(huì )資本并簽署《項目合同》之后，PPP項目只是萬(wàn)里長(cháng)征走完了第一步，后續PPP項目的執行更為關(guān)鍵。原因很簡(jiǎn)單，前期設計的再完美，如果不能按照既定的目標去實(shí)施，則等于零。項目執行對社會(huì )資本至關(guān)重要，建設和運營(yíng)階段如果出現失誤，可能整個(gè)項目陷入停滯、中止或者終止，則社會(huì )資本可能虧損，甚至可能破產(chǎn)清算。我們今年接觸到幾個(gè)央企中標的PPP項目，簽署項目合同之后再進(jìn)行財務(wù)測算，發(fā)現合作期限15年之內，項目公司只賺了18萬(wàn)元的利潤，好比雞肋，中標社會(huì )資本也是左右為難。我們2017年度也簽署了多個(gè)PPP項目執行階段的咨詢(xún)服務(wù)，主要包括財務(wù)模型重新建立及分析工作、項目融資咨詢(xún)；建設基本程序及過(guò)程咨詢(xún)工作、項目合同補充談判及價(jià)格談判工作等。
另一方面，在PPP項目執行過(guò)程中，社會(huì )資本方追求的主要是經(jīng)濟利益，政府方追求的多是社會(huì )效益。社會(huì )資本出于節省成本、追求利潤最大化的考慮，可能會(huì )影響公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量。同時(shí)，由于PPP項目通常是涉及公共利益的特殊項目，從履行公共管理職能的角度出發(fā)，政府需要對項目執行的情況和質(zhì)量進(jìn)行必要的監控，甚至在特定情形下，政府有可能臨時(shí)接管項目。因此PPP項目中政府監管必不可少。我們2017年也與部分PPP項目的實(shí)施機構簽署了PPP項目監管咨詢(xún)服務(wù)合同，初步形成了監管基本模式及基礎性文件、監管基本思路以及監管指導手冊等文件。
此外，江蘇高院民一庭課題組公開(kāi)發(fā)表文章《政府與社會(huì )資本合作（PPP）的法律疑難問(wèn)題研究》，研究結果表明：由于合同約定不清晰，PPP糾紛不斷上升。自2013年以來(lái)，案件數量不斷上升，2013年至2016年分別審結21件、115件、107件和183件，2016年案件數量上升達71%。案件糾紛涵蓋刑事、行政和民事領(lǐng)域，主要集中在民事領(lǐng)域，占全部案件的85.54%，刑事和行政分別占11.76%和2.7%。民事案件中，包含因PPP引發(fā)的合同糾紛、物權糾紛、侵權糾紛、金融糾紛等，其中合同糾紛占比最大，達78.22%?？梢灶A見(jiàn)的是，隨著(zhù)執行階段PPP項目數量增多，前期工作不扎實(shí)的，后續引起糾紛的可能性極大。
同時(shí)，我們也了解到，有一些PPP項目雖然完成了采購，已經(jīng)簽約，但是并沒(méi)有開(kāi)工，個(gè)別項目甚至項目公司也未成立，出于停滯狀態(tài)。實(shí)質(zhì)上屬于《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中說(shuō)的“包括入庫之日起一年內無(wú)任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”這種情況。
因此，我們認為，2018年P(guān)PP項目執行階段會(huì )引起更多的關(guān)注，規范和管理PPP項目的執行提上日程。
在PPP實(shí)操中，我們發(fā)現一些政府付費類(lèi)PPP項目在采用“可用性 績(jì)效付費”的“政府付費”之回報機制時(shí)，變成了“建設可用性 運維績(jì)效考核”。其中建設可用性付費總額為項目投資總額，加上融資成本，以及社會(huì )資本的合理投資收益，以項目竣工驗收合格為依據，以建設可用性績(jì)效指標為標準，自項目商業(yè)運營(yíng)日起向社會(huì )資本逐年支付?？?jì)效付費僅限定為運營(yíng)維護績(jì)效付費，依據約定的運營(yíng)維護績(jì)效考核標準及考核程序，根據考核結果支付運營(yíng)維護費用。同時(shí)一些“可行性缺口補助”機制的PPP項目，在政府支付可行性缺口補助之時(shí)，也變成“可行性缺口補助可用性付費 可行性缺口補助運營(yíng)維護付費”的方式。我們認為從物有所值以及績(jì)效考核的本意來(lái)看，上述績(jì)效考核指標的設置無(wú)論是從理論上還是實(shí)踐上都存在一定偏差。
按照財政部2014年12月30日發(fā)布的《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）等文件的規定來(lái)看，可用性體現的是項目全生命周期的可用性，而非僅是建設期的可用性。當前大多數的“可用性 績(jì)效付費”之方式，實(shí)際上是“建設可用性 運營(yíng)維護績(jì)效付費”方式。由于在項目竣工驗收合格之后，建設可用性的績(jì)效考核指標基本全部滿(mǎn)足，因此政府就是按照一個(gè)固定的金額分期支付。而運營(yíng)維護考核不合格，只能扣除運營(yíng)維護費用，人為的將可用性割裂成了兩筆款項。把可用性?xún)H限定為建設可用性，把可用性付費與運營(yíng)維護付費割裂開(kāi)來(lái)，實(shí)際上有“BTO”之嫌疑，其實(shí)是不利于項目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設實(shí)施、運營(yíng)維護項目。這與國家推行的PPP全生命周期的理念還是有偏差的。
因此，我們在2016年9月21日在PPP頭條等媒體上發(fā)表了《市政道橋工程PPP項目回報機制設計之再探索》的文章，提出從長(cháng)遠來(lái)看，市政道橋工程PPP項目的回報機制應是“基于全生命周期績(jì)效考核”之”政府付費“機制。
2017年6月，在財政部PPP督導座談會(huì )上，我們再次提出，當前大多數的“可用績(jì)效付費”之方式，實(shí)際上是“建設可用性 運營(yíng)維護績(jì)效付費”方式，是有極大風(fēng)險的。
2017年7月31日，財政部召開(kāi)的著(zhù)力規范推進(jìn)PPP工作的座談會(huì )上，明確：一些政府付費類(lèi)項目，通過(guò)“工程可用性付費” 少量“運營(yíng)績(jì)效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實(shí)際上都是由政府兜底項目風(fēng)險。
那么如何設置更合適的績(jì)效考核指標？自2016年下半年開(kāi)始，我們即努力探索建立PPP項目的全生命周期績(jì)效考核指標，并有了一些初步的實(shí)踐案例。具體可以參見(jiàn)2017年8月5日財政部PPP中心官網(wǎng)發(fā)布的文章。
根據全生命周期的績(jì)效考核得分計算，按照得分支付相應對價(jià)，實(shí)質(zhì)上要求社會(huì )資本從重建設向重運營(yíng)維護轉變，更加重視后續服務(wù)的提供，有利于項目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設實(shí)施、運營(yíng)維護PPP項目。
2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），提出：未建立按效付費機制。包括通過(guò)政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績(jì)效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時(shí)期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績(jì)效考核，或實(shí)際與績(jì)效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。我們認為，其實(shí)就是建立一個(gè)全生命周期的績(jì)效考核指標，績(jì)效考核、按效付費。
據《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》的數據統計：截至2017年9月末，東部項目數占管理庫的28.8%，中部占27.6%，西部占39.7%，東北占4.0%；東部落地項目數占全國的38.4%，中部占23.7%，西部占33.3%，東北占4.6%。
2017年1-8月，當年累計PPP落地項目投資額占同期固定資產(chǎn)投資之比為3.9%。其中，東部地區PPP落地項目投資額0.6萬(wàn)億元，地區固定資產(chǎn)投資額16.8萬(wàn)億元，占比3.4%；中部地區PPP落地項目投資額0.4萬(wàn)億元，地區固定資產(chǎn)投資額10.1萬(wàn)億元，占比3.8%；西部地區PPP落地項目投資額0.5萬(wàn)億元，地區固定資產(chǎn)投資額10.4萬(wàn)億元，占比4.6%；東北地區PPP落地項目投資額0.1萬(wàn)億元，地區固定資產(chǎn)投資額1.9萬(wàn)億元，占比6.6%。
從上述統計數字來(lái)看，西部地區對PPP模式需求仍是較大的。這也與當前的PPP實(shí)踐相當契合。西部地區對PPP模式的理解實(shí)際上還是有一定的差距的，同時(shí)由于經(jīng)濟發(fā)展相對較慢，社會(huì )資本參與度較低，PPP項目落地有一定的難度。
因此，我們認為不能簡(jiǎn)單的套用東部或者中部PPP落地的經(jīng)驗，同時(shí)也不能根據東部或者中部PPP的政策一刀切的適用西部PPP項目。PPP的發(fā)展應有一定的地區性和差異性。我們認為，在2018年度，涉及財政支出責任尤其是政府付費類(lèi)的PPP項目在西部地區還是占據最重要的比重。
當然，2018年度中國PPP項目融資的方式也會(huì )發(fā)生一些變化。如2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）明確：違反相關(guān)法律和政策規定，未按時(shí)足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當資本金或由第三方代持社會(huì )資本方股份的，屬于不符合規范運作的要求。2017年11月17日國資委發(fā)布的《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管（2017）192號）也要求：規范融資增信，在PPP項目股權合作中，不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益等；項目債務(wù)融資需要增信的，應由項目自身權益、資產(chǎn)或股權投資擔保，確需股東擔保的應由各方股東按照出資比例共同擔保。這些對2018年P(guān)PP項目的融資都會(huì )帶來(lái)系列影響，由于篇幅所限，不再累述。
如果說(shuō)2014年是中國新PPP開(kāi)元之年，2015年是中國新PPP突破之年，2016年中國新PPP爭鳴之年，2017年中國新PPP規范之年，那么2018年就是中國新PPP精益之年，精益求精，砥礪奮進(jìn)。
展望2018年，我們認為PPP項目質(zhì)量和規范性均有大幅度提高、項目落地和執行要求更高、會(huì )出現一些經(jīng)典和精品項目。